У Верховній Раді 18 вересня зареєстрували законопроєкт № 10062, який має покращити роботу з усіма категоріями військовозобов’язаних громадян, зокрема шляхом створення електронного реєстру.
Керівник практики військового права АБ «СЕРГІЯ ПАГЕРА» Ярослав Науменко проаналізував наведений документ, ось його висновки.
Аналіз законопроєкту
18.09.2023 року у Верховній Раді України було зареєстровано законопроєкт «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення порядку обробки та використання даних у державних реєстрах для військового обліку та набуття статусу ветерана війни під час дії воєнного стану» під номером 10062 від 18.09.2023, надалі — проєкт або законопроєкт.
Відповідно до п. 2 пояснювальної записки до проєкту, даний проєкт розроблено задля «законодавчого удосконалення процедури інформаційної взаємодії між державними реєстрами, встановлення можливості подання заяви (звернення) в паперовій або електронній формі до відповідних державних органів для набуття статусу учасника бойових дій, особи зінвалідністю внаслідок війни та члена сім’ї загиблих (померлих) Захисників і Захисниць України, а також визначення порядку набуття військовослужбовцями статусу учасника бойових дій під час дії воєнного стану».
Для досягнення вищевказаного у законопроєкті пропонується внести зміни до законів України «Про Єдиний державний реєстр призовник ів, військовозобов’язаних та резервістів» (далі — Закон № 1951), «Про публічні електронні реєстри» (далі — Закон № 1907), «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (далі — Закон № 3551), зокрема: визначити розвідувальний орган Міністерства оборони України одним із адміністраторів реєстру призовників, військовозобов’язаних та резервістів (далі — Реєстр) (ч. ч. 1, 5 ст. 5 Закону № 1951 у редакції проекту); уточнити, які відомості заносяться та зберігаються в базі даних Реєстру (ч. 1 ст. 6 Закону № 1951 у редакції проєкту), а також які персональні та службові дані призовника, військовозобов’язаного та резервіста заносяться до Реєстру (ст. ст. 7, 8 Закону № 1951 у редакції проєкту); передбачити електронну взаємодію Реєстру з іншими інформаційно-комунікаційними системами, реєстрами (в тому числі публічними), базами (банками) даних, держателями (розпорядниками, адміністраторами) яких є державні органи (ст. ст. 13, 14, 14-1 Закону № 1951 у редакції проєкту); встановити можливість подання заяви (звернення) про 2 надання статусу учасника бойових дій в паперовій або електронній формі, зокрема, засобами Єдиного державного вебпорталу електронних послуг та/або Єдиного державного реєстру ветеранів війни в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, а також для встановлення статусу особи з інвалідністю, статусу сім’ї загиблого (померлого) Захисника чи Захисниці України (ст. ст. 6, 7, 10-1 Закону № 3551 у редакції проекту); передбачити особливості набуття статусу учасника бойових дій під час дії воєнного стану (нова ст. 6-1 закону № 3551).
Окремо слід зазначити, що даний законопроєкт на момент написання даного аналізу не включений до Плану законопроєктної роботи Верховної Ради України на 2023 рік, затвердженого постановою Верховної Ради України від 07.02.2023 № 2910-IX.
Щодо змін до Закону України «Про Єдиний державний реєстр призовників, військовозобов’язаних та резервістів» (Закон № 1951)
1. Так, законопроєктом передбачається, що «Держателем Реєстру є Міністерство оборони України (далі — Держатель Реєстру), адміністраторами Реєстру є Генеральний штаб Збройних Сил України, Служба безпеки України, Служба зовнішньої розвідки України та розвідувальний орган Міністерства оборони України (далі — адміністратор Реєстру)» (ч. 1 ст. 5 Закону № 1951 у редакції проєкту).
З огляду на вказане необхідно зазначити, що згідно ч. 2 ст. 33 Закону України «Про військовий обов’язок і військову службу» загальне керівництво роботою, пов’язаною з організацією та веденням військового обліку призовників, військовозобов’язаних та резервістів, контроль за станом цієї роботи в центральних та місцевих органах виконавчої влади, інших державних органах (крім Служби безпеки України та Служби зовнішньої розвідки України), органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від підпорядкування і форми власності здійснює Генеральний штаб Збройних Сил України. Функціонування системи військового обліку забезпечується органами Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Національної поліції України, Державного бюро розслідувань, центральними органами виконавчої влади, які відповідно до закону здійснюють керівництво військовими формуваннями, правоохоронними органами спеціального призначення, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.
Таким чином, між положеннями Закону № 1951 та Закону України «Про військовий обов’язок і військову службу» наявні деякі неузгодженості щодо компетенції органів, які ведуть військові обліки громадян.
2. У ч. 1 ст. 6 Закону № 1951 (у редакції проєкту) визначено, що до Реєстру заносяться та зберігаються в базі даних Реєстру такі відомості:
- Персональні дані призовників, військовозобов’язаних і резервістів;
- Службові дані призовників, військовозобов’язаних і резервістів;
- Дані про потребу в комплектуванні особовим складом Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань, крім інформації, що становить державну таємницю.
У цій пропозиції законодавців не враховано, що військовослужбовці проходять військову службу не тільки у Збройних Силах України та інших утворених відповідно до законів України військових формуваннях, а й у державних органах спеціального призначення з правоохоронними функціями (якими, наприклад, є Служба безпеки України, Державна прикордонна служба України), розвідувальних органів України (якою визначається Служба зовнішньої розвідки) та інших державних органах (наприклад, у Державній службі спеціального зв’язку та захисту інформації).
3. Згідно ч. 1 ст. 13 Закону № 1951 (у редакції проєкту) «Для формування бази даних Реєстру Центральна виборча комісія, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, подають шляхом електронної взаємодії Держателю Реєстру відомості, передбачені статтею 7 цього Закону, стосовно усіх громадян України віком від 17 до 60 років».
Одночасно, у ч. 3 ст. 13 Закону № 1951 (у редакції проєкту) передбачається, що «Реєстр наповнюється відомостями, визначеними статтею 6 цього Закону, Схема спрямування та координації діяльності структурних підрозділів апарату міністерства оборони України, шляхом отримання їх за допомогою електронної взаємодії з іншими інформаційно-комунікаційними системами, реєстрами (в тому числі публічними), базами (банками) даних, держателями (розпорядниками, адміністраторами) яких є державні органи, перелік яких визначений частиною третьою статті 14 цього Закону».
Крім того, відповідно до абз. 1 ч. 3 ст. 14 Закону № 1951 (у редакції проєкту) «Актуалізація бази даних Реєстру здійснюється на підставі відомостей, що вносяться органами ведення Реєстру, а також шляхом інформаційної взаємодії (обміну відомостями) між Реєстром та інформаційно-комунікаційними системами, реєстрами, базами (банками) даних, держателями (розпорядниками, адміністраторами) яких є державні органи, зазначені у цій частині». При цьому, у п. п. 1 — 16 ч. 3 ст. 14 Закону № 1951 (у редакції проєкту) міститься невичерпний перелік державних органів, від яких органи ведення Реєстру матимуть право одержувати в електронному вигляді конкретні відомості.
Відтак, на законодавчому рівні пропонується визначити, що відомості, які збиралися повноважними на те органами державної влади у фізичних осіб (суб’єктів персональних даних) на певні законні цілі (зрозумілі та передбачувані для самих осіб), будуть вільно оброблятися іншими органами державної влади для реалізації інших цілей, що несумісні з цілями, для яких їх від початку збирали.
Слід зазначити, що згідно з ч. 2 ст. 32 Конституції України, не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Аналізуючи вищевказане положення, Конституційний Суд України висловив такі правові позиції, викладені у його Рішенні від 20 січня 2012 року № 2-рп/2012, а саме:
— «право на приватне та сімейне життя є засадничою цінністю, необхідною для повного розквіту людини в демократичному суспільстві, та розглядається як право фізичної особи на автономне буття незалежно від держави, органів місцевого самоврядування, юридичних і фізичних осіб» (абз. 4 пп. 3.1 п. 3 мотивувальної частини);
— «перелік даних про особу, які визнаються як конфіденційна інформація, не є вичерпним» (абз. 6 пп. 3.2 п. 3 мотивувальної частини);
— «інформація про особисте та сімейне життя особи (персональні дані про неї) … є конфіденційною і може бути поширена тільки за її згодою, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини» (абз. 5 пп. 3.3 п. 3 мотивувальної частини).
Аналіз положень ч. ч. 1, 2 ст. 32 Конституції України та правових позицій Конституційного Суду України дає підстави для висновку, що «втручання у конституційне право особи на приватне і сімейне життя шляхом збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди допускається, якщо воно передбачене законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Таке втручання вважатиметься законним у разі наявності підстави в національному законі, а також за умови, що такий закон відповідатиме принципу верховенства права, закріпленому в частині першій статті 8 Конституції України» (абз. 6 пп. 2.2 п. 2 мотивувальної частини Рішення від 11 жовтня 2018 року № 7-р/2018).
Також згідно з правовою позицією Конституційного Суду України визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень вимагає одночасно, щоб цей механізм забезпечував «з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого — наявність можливості у особи передбачати дії цих органів» (абз. 3 пп. 2.4 п. 2 мотивувальної частини Рішення від 8 червня 2016 року № 3-рп/2016).
Щодо змін до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (Закон № 3551)
1. Метою законопроєкту, серед інших, визначається спрощення процедури оформлення статусу учасника бойових дій, що стосується і строків набуття статусу учасника бойових дій. Проте у пропозиціях законопроєкту зазначено тільки, що «Статус учасника бойових дій набувається автоматично після формування витягу разом із унікальним електронним ідентифікатором (QR-коду, штрихкоду, цифрового коду) із застосуванням засобів Реєстру в порядку встановленому Кабінетом Міністрів України. (ч. 7 нової ст. 6-1 Закону № 3551).
Відповідно до зазначеного, вбачається доцільним у цьому положенні встановити граничний термін набуття статусу учасника бойових дій. Відповідне положення надасть можливість зацікавленим особам заздалегідь планувати свої дії, враховуючи часові обмеження.
2. У змінах до ст. 3-1 Закону № 3551 пропонується, що «Електронна інформаційна взаємодія між Реєстром та Єдиним державним реєстром призовників, військовозобов’язаних та резервістів здійснюється відповідно до законодавства та в порядку, визначеному Держателем Реєстру спільно з Держателем Єдиного державного реєстру призовників, військовозобов’язаних та резервістів».
У наведеному положенні проєкту не враховано, що відповідно до ч. 4 ст. 7 Закону № 1907 порядок електронної (технічної та інформаційної) взаємодії реєстрів затверджується Кабінетом Міністрів України.
3. У проєкті пропонується доповнити Закон № 3551 новою ст. 6-1, ч. 8 якої передбачає: «Держатель Реєстру або інші уповноважені особи (органу) несуть відповідальність за своєчасність набуття статусу учасника бойових дій та формування витягу разом з унікальним електронним ідентифікатором (QR-кодом, штрих-кодом, цифровим кодом) на підставі даних Реєстру».
Зважаючи на принцип індивідуалізації відповідальності, в законодавчих актах слід передбачати відповідальність для посадових осіб таких органів та встановлювати конкретний склад правопорушення для притягнення таких осіб до відповідальності.
Тому поряд з поданою на розгляд законодавчою ініціативою слід було б запропонувати зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо встановлення безпосереднього складу правопорушення, за яке посадові особи держателя Реєстру нестимуть відповідальність. В іншому випадку, така норма виявиться декларативною.
4. У новій ст. 6-1 Закону № 3551 пропонується врегулювати питання особливостей набуття статусу учасника бойових дій під час дії воєнного стану.
При цьому, пропонується визначити детальний вичерпний перелік осіб, які мають право звертатися за таким статусом.
Зокрема, у ч. 1 вказаної норми передбачається, що «Під час дії воєнного стану військовослужбовці (резервісти, військовозобов’язані, добровольці Сил територіальної оборони) Збройних Сил України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, розвідувальних органів України, Державної прикордонної служби України, Державної спеціальної служби транспорту, військовослужбовці військових прокуратур, особи рядового та начальницького складу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, державну політику у сфері державної митної справи, поліцейські, особи рядового, начальницького складу, військовослужбовці Міністерства внутрішніх справ України, Управління державної охорони України, Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України, Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Державної пенітенціарної служби України, особи, які входили до складу добровольчого формування територіальної громади, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України під час дії воєнного стану виконуючи бойові завдання безпосередньо в районах ведення бойових дій, незалежно від тривалості виконання таких завдань, або брали безпосередню участь у заходах, необхідних для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави у зв’язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, набувають статус учасника бойових дій на підставі довідки або відомостей про безпосередню участь особи у заходах, необхідних для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави у зв’язку з військовою агресією Російської Федерації проти України (далі — Довідка про безпосередню участь у бойових діях) у формі та в порядку встановленому Кабінетом Міністрів України».
Разом із тим, такий перелік осіб має значні недоліки та потребує удосконалення. Слід звернути увагу, що наразі військові прокуратури ліквідовано, а працівники спеціалізованих прокуратур у військовій та оборонній сфері не мають статусу військовослужбовців, тому зазначати у законопроєкті про «військовослужбовців військових прокуратур» некоректно.
Також згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2016 р. № 348 «Про ліквідацію територіальних органів управління Державної пенітенціарної служби та утворення територіальних органів Міністерства юстиції» ліквідовано органи пенітенціарної служби, у зв’язку з чим недоцільно поширювати на них дію цього припису.
Крім того, зважаючи на те, що у ст. 6 Закону № 3551 наводиться перелік осіб, які мають право на отримання учасника бойових дій, додатково зазначати у новій ст. 6-1 цього Закону такий перелік недоцільно. Оскільки у пропонованій нормі визначаються особливості набуття статусу учасника бойових дій під час дії воєнного стану, то у ній мали б врегульовуватися окремі питання, які є характерними саме для цього періоду.
Крім того, у ч. 1 нової ст. 6-1 Закону № 3551 використовується поняття «військова агресія». Проте слід звернути увагу, що в законодавстві у сфері національної безпеки і оборони наявне поняття «збройна агресія» (див. ст. 1 Закону України «Про оборону України»).